Hoàn thiện chính sách bảo hiểm xã hội, ổn định việc làm, bảo đảm an sinh xã hội

 Bùi Sỹ Lợi

                               PCN Ủy ban về các vấn đề xã hội khóa XII, XIII và XIV

Nghị quyết 28-NQ/TW về cải cách chính sách bảo hiểm xã hội đã khẳng định “Từng bước mở rộng vững chắc diện bao phủ bảo hiểm xã hội, hướng tới mục tiêu bảo hiểm xã hội toàn dân. Phát triển hệ thống bảo hiểm xã hội linh hoạt, đa dạng, đa tầng, hiện đại và hội nhập quốc tế theo nguyên tắc đóng - hưởng, công bằng, bình đẳng, chia sẻ và bền vững.” trong đó, nội dung quan trọng là xây dựng hệ thống BHXH đa tầng; bao gồm: (Tầng 1) trợ cấp hưu trí xã hội: ngân sách nhà nước cung cấp một khoản trợ cấp cho người cao tuổi không có lương hưu, hoặc bảo hiểm xã hội hằng tháng; (Tầng 2) bảo hiểm xã hội cơ bản, bao gồm: bảo hiểm xã hội bắt buộc và bảo hiểm xã hội tự nguyện; (Tầng 3) bảo hiểm hưu trí bổ sung là chế độ hưu trí tự nguyện theo nguyên tắc thị trường, tạo điều kiện cho người sử dụng lao động và người lao động có thêm sự lựa chọn tham gia đóng góp để được hưởng mức lương hưu cao hơn. Tuy nhiên, để hướng tới một hệ thống an sinh xã hội toàn diện, bao trùm, hiện đại, bền vững, dựa trên quyền con người theo Hiến pháp và cách tiếp cận vòng đời ở Việt Nam, cần phải hoàn thiện chính sách bảo hiểm xã hội theo hướng nâng cao năng lực, hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước và phát triển hệ thống thực hiện chính sách bảo hiểm xã hội tinh gọn, chuyên nghiệp, hiện đại, tin cậy và minh bạch theo hướng mở rộng diện tham gia bảo hiểm xã hội, làm cho hệ thống BHXH trở nên hấp dẫn hơn, để tiến tới bao phủ toàn bộ lực lượng lao động xã hội, ổn định việc làm, bảo đảm an sinh xã hội toàn dân.        

          Mục tiêu có tính chất căn bản sửa đổi luật BHXH 2014 là bảo đảm an sinh xã hội cho toàn dân, dựa trên quyền con người theo Hiến pháp 2013 (Điều 34); đặc biệt là phải hướng đến xây dựng sàn lương hưu nhằm bảo đảm mức sống tối thiểu cho người nghỉ hưu theo nguyên tắc không để ai bị bỏ lại phía sau. Do đó, phát triển hệ thống BHXH linh hoạt, đa tầng, hiện đại, hội nhập quốc tế phải theo hướng bắt buộc tiến tới bao phủ toàn bộ lực lượng lao động, (như BHYT toàn dân); sự cần thiết Sửa đổi Luật BHXH phải bảo đảm 11 nội dung cải cách theo quy định tại Nghị quyết 28/TW:  (1) Xây dựng hệ thống BHXH đa tầng; (2) Sửa đổi quy định về điều kiện thời gian tham gia BHXH tối thiểu để hưởng chế độ hưu trí. Mở rộng đối tượng tham gia BHXH bắt buộc sang các nhóm đối tượng khác; (3) Tăng cường sự liên kết, hỗ trợ giữa các chính sách BHXH cũng như tính linh hoạt của các chính sách nhằm đạt được mục tiêu mở rộng diện bao phủ; (4) Cải cách trong xây dựng và tổ chức thực hiện chính sách nhằm củng cố niềm tin, tăng mức độ hài lòng của người tham gia vào hệ thống BHXH; (5) Đẩy nhanh quá trình gia tăng số lao động tham gia BHXH trong khu vực phi chính thức; (6) Sửa đổi, khắc phục các bất hợp lý về chế độ bảo hiểm hưu trí hiện nay theo hướng linh hoạt hơn về điều kiện hưởng chế độ hưu trí, chặt chẽ hơn trong quy định hưởng chế độ BHXH một lần; (7) Thực hiện điều chỉnh tăng tuổi nghỉ hưu theo lộ trình; (8) Sửa đổi các quy định về mức đóng, căn cứ đóng BHXH để đạt mục tiêu mở rộng diện bao phủ BHXH; (9) Điều chỉnh tỉ lệ tích luỹ để đạt tỉ lệ hưởng lương hưu tối đa phù hợp với thông lệ quốc tế; (10) Đa dạng hóa danh mục, cơ cấu đầu tư Quỹ BHXH theo nguyên tắc an toàn, bền vững, hiệu quả; (11) Thực hiện điều chỉnh lương hưu độc lập tương đối trong mối tương quan với tiền lương của người đang làm việc, thay đổi cách thức điều chỉnh lương hưu theo hướng chia sẻ. Tuy nhiên, trong điều kiện đất nước đang trong quá trình phát triển và hoàn thiện thể chế rất cần thiết quy định lộ trình để hướng tới hoàn thiện pháp luật.

          Đặc biệt là phải khắc phục những khoảng trống của pháp luật hiện hành; bảo đảm bình đẳng giới và không phân biệt đối xử, thu hẹp khoảng cách lương hưu giữa nam và nữ, bảo vệ quyền thai sản của lao động nữ, tăng cường phúc lợi, sức khỏe và dinh dưỡng của bà mẹ và trẻ em, cơ hội bình đẳng của phụ nữ trong tìm kiếm việc làm. Ước tính gần 40% trong số hơn 1,5 triệu phụ nữ Việt Nam sinh con đã hưởng chế độ thai sản ở Việt Nam vào năm 2021. Theo Công ước Bảo vệ thai sản của ILO, 2000 (C 183), các quy định bảo vệ thai sản nên được áp dụng cho tất cả phụ nữ, kể cả những người làm việc trong điều kiện không chính thức. Bảo vệ thai sản bao gồm: nghỉ thai sản; hỗ trợ tiền mặt và trợ cấp y tế; Bảo vệ sức khỏe; cho con bú; bảo vệ việc làm và không phân biệt đối xử. Do đó cần thiết có chế độ thai sản đa tầng tại Việt Nam.

          Việc mở rộng trợ cấp thai sản cho tất cả các bà mẹ của trẻ sơ sinh có thể được thực hiện thông qua một hệ thống trợ cấp thai sản đa tầng. Chế độ thai sản đa tầng sẽ hiện thực hoá quyền bảo vệ thai sản của tất cả phụ nữ ở Việt Nam, bất kể tình trạng việc làm của họ. Chế độ trợ cấp thai sản từ tầng 2 dựa trên quan hệ đóng góp (Bảo hiểm xã hội) sẽ thay thế thu nhập bị mất dành cho cha mẹ tham gia bảo hiểm xã hội bắt buộc và tự nguyện sinh con hoặc nhận nuôi con. Chế độ trợ cấp thai sản từ tầng 1 do ngân sách nhà nước chi trả dành cho tất cả những người không có khả năng đóng bảo hiểm xã hội sẽ mang lại sự bảo đảm thu nhập cơ bản cho các bà mẹ không tham gia BHXH.

          Về khoảng cách lương hưu giữa nam và nữ cũng có sự khác biệt; năm 2019 giá trị lương hưu của nam giới cũng cao hơn phụ nữ đến 19,8% (ILO, 2020). Điều này ảnh hưởng đến việc đảm bảo an sinh xã hội khi về già của phụ nữ. Đồng thời vẫn tồn tại khoảng cách giới trong thị trường lao động tại Việt Nam, trong hệ thống BHXH; bất bình đẳng giới trong gia đình, công việc chăm sóc không được trả lương. Khoảng 14,5% phụ nữ so với 5,5% nam giới phải rời khỏi lực lượng lao động vì phải đảm nhận trách nhiệm chăm sóc không lương (ILO, 2021).

          Xu hướng tất yếu để mở rộng diện bao phủ BHXH tiến tới bao phủ toàn dân là phải loại bỏ rào cản pháp lý và đơn giản hóa thủ tục hành chính, thực hiện BHXH số; mở rộng qui định về đối tượng tham gia BHXH bắt buộc cho các nhóm lao động có khả năng tham gia, nhưng hiện không được bao phủ. Thông qua hiệu quả và kinh nghiệm thực hiện BHYT, từ BHYT tự nguyện đến BHYT hộ gia đình bắt buộc kết hợp với trợ cấp phí đóng BHYT cho 1 số nhóm đối tượng đã đem lai độ bao phủ BHYT đạt đích 95% dân số..

          Để sớm đạt mục tiêu mở rộng đối tượng tham gia BHXH hướng đến bao phủ toàn dân và bảo đảm hệ thống an sinh xã hội đa tầng, bền vững, thông qua các chính sách hỗ trợ; tăng cường các chế độ trợ cấp ngắn hạn chẳng hạn như trợ cấp thai sản hoặc trợ cấp trẻ em, đồng thời có thể quy định giảm bớt quyền lợi hưởng nếu rút sớm và khuyến khích tiếp tục ở lại hệ thống bằng các nguồn lợi ưu tiên khác.

          Trong quá trình hội nhập Luật BHXH phải bảo đảm phù hợp với các công ước và điều ước Quốc tế mà Việt Nam ký kết. Tuy nhiên, vẫn chưa có chế độ trợ cấp gia đình, trẻ em là một trong 9 chế độ BHXH tối thiểu quốc gia cần cung cấp^[1]. Nếu qui định chế độ trợ cấp trẻ em sẽ đóng một vai trò quan trọng trong khuyến khích người lao động tham gia BHXH.

          Bảo đảm xây dựng hệ thống hưu trí đa tầng có liên kết chặt chẽ là cơ sở để xây dựng một hệ thống hưu trí toàn dân và đầy đủ, bền vững về tài chính trong xu hướng già hóa dân số. Trên cơ sở bảo đảm nguyên tắc đóng - hưởng nhưng phải tính đến quá trình chia sẻ và phân phối lại vì BHXH là trụ cột cơ bản của an sinh xã hội.

          Thiết kế luật bảo đảm thống nhất quản lý chung cho cả lương hưu BHXH, trợ cấp hưu trí xã hội và hưu trí bổ sung, đồng thời, tuân thủ các nguyên tắc của tiêu chuẩn lao động quốc tế nhằm đạt được mục tiêu dài hạn là bảo đảm an sinh xã hội cho tất cả mọi người. Điều này sẽ giúp hình thành ba lớp đảm bảo thu nhập cho người già gồm trợ cấp xã hội từ ngân sách, hưu trí cơ bản từ quỹ bảo hiểm xã hội theo nguyên tắc đóng - hưởng và hưu trí bổ sung theo tài khoản cá nhân.

          Hưu trí bổ sung nằm cùng một hệ thống với bảo hiểm xã hội do nhà nước quản lý là cách nhiều nước vẫn thực hiện; điều quan trọng là làm rõ số tiền đóng góp được đầu tư như thế nào, kiểm soát rủi ro, cam kết lợi nhuận ra sao. Khi thấy có lợi và an toàn doanh nghiệp, người lao động sẽ tham gia. Để làm được điều này số tiền đóng góp vào quỹ hưu trí bổ sung cần tách bạch kênh đầu tư với quỹ bảo hiểm xã hội.

          Phải bảo đảm cân bằng quỹ, đầu tư quỹ an toàn, hiệu quả, chi phí quản lý phù hợp; Chi phí quản lý BHXH tính trên % số thu hoặc % số thu cộng (+) số chi, bản chất là một. Vì đều trên cơ sở tính toán quỹ tiền lương theo chế độ trên tổng biên chế được giao. Đây là vấn đề rất cần cân nhắc trong sửa đổi lần này vừa đảm bảo quỹ tiền lương cho CB, CC, VC, NLĐ tương đồng với các ngành cùng nhóm như: thuế, hải quan.. vì thực chất tiền lương ngành BHXH được trích từ chi phí quản lý. Cơ chế tài chính của cơ quan BHXH dựa trên cơ sở tinh giản biên chế, giảm đầu mối và tiết kiệm nâng cao năng lực quản lý Nhà nước, các quỹ trích lập công khai, minh bạch, theo dõi, hạch toán độc lập. Cần có giải pháp tính toán đầu tư quỹ hiệu quả hơn, cụ thể nên dành một phần quỹ kết dư đầu tư thí điểm các công trình quan trọng quốc gia do QH và CP xem xét quyết định trên cơ sở hiệu quả và không thể rủi ro.

          Nâng cao năng lực, hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước và phát triển hệ thống thực hiện chính sách bảo hiểm xã hội tinh gọn, chuyên nghiệp, hiện đại, tin cậy và minh bạch phải dựa trên nền tảng công nghệ số, kết nối cơ sở dữ liệu quốc gia và kết nối các qui trình của chính phủ với mục tiêu nhằm thực hiện BHXH số, cải cách thủ tục hành chính, tạo sự hấp dẫn và tin cậy của người dân. Tăng cường sự kết nối dữ liệu quốc gia trên cơ sở cập nhập số liệu người lao động tính đủ 15 tuổi trở lên có tham gia lao động có thu nhập đều thuộc đối tượng tham gia BHXH; để giảm thiểu thủ tục hành chính có thể tích hợp việc đóng thuế và BHXH thành khoản thanh toán duy nhất; phương pháp này cũng bao gồm các chính sách khuyến khích tài chính và đăng ký BHXH có thể được kết hợp với quy trình đăng ký kinh doanh. Dự thảo Luật BHXH cần xây dựng đồng bộ trên nền tảng cơ sở hạ tầng Công nghệ thông tin của ngành BHXH (VSSID) đã được đầu tư và áp dụng hiệu quả trên thực tế, từ đó làm chủ công nghệ khai thác tối đa lợi ích, kết nối, chia sẻ Phát triển công nghệ thông tin và BHXH số, xem xét quy định phù hợp hoặc có lộ trình thực hiện để tránh phải sửa luật. Cần làm rõ nhiệm vụ, quyền hạn chỉ đạo, giám sát hoạt động cơ quan BHXH của Hội đồng quản lý và cơ cấu của bộ phận tham mưu giúp việc. Thiết kế các điều luật phải cụ thể, đơn giản dễ hiểu tránh cách hiểu khác nhau. Bảo đảm kỹ thuật văn bản luật và hạn chế giao CP và các bộ ngành hướng dẫn.

          Những vấn đề cụ thể đề xuất hoàn thiện luật BHXH (sửa đổi):

          1. Mở rộng đối tượng tham gia BHXH bắt buộc tại Điều 3; khoản 6 dự thảo Luật BHXH (sửa đổi) “giao Chính phủ quy định việc tham gia BHXH bắt buộc đối với các đối tượng khác có thu nhập ổn định, thường xuyên phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội từng thời kỳ.” là phù hợp, cần thiết. Tuy nhiên, gia tăng quyền lợi khi các nhóm đối tượng này tham gia BHXH bắt buộc; thể hiện định hướng từng bước mở rộng diện bao phủ đối tượng tham gia BHXH bắt buộc đảm bảo tính khả thi trong tổ chức thực hiện. Hiện nay, có 02 nhóm hộ kinh doanh: (i) Hộ kinh doanh phải đăng ký hộ kinh doanh; và (ii) Hộ không phải đăng ký hộ kinh doanh; trong đó, đặc thù của hộ không phải đăng ký kinh doanh là các hộ hoạt động nhỏ lẻ, không ổn định, có thu nhập thấp. Theo số liệu thống kê, có khoảng trên 5 triệu hộ kinh doanh, trong đó có gần 2 triệu hộ có đăng ký kinh doanh. Theo quy định của Luật BHXH năm 2014 thì chủ hộ kinh doanh không thuộc đối tượng tham gia BHXH bắt buộc^[2]. Lần này, quan điểm bổ sung nhóm hộ có đăng ký kinh doanh là hợp lý, nhưng nên quy định tham gia BHXH bắt buộc theo hộ kinh doanh tương tự như BHYT hộ gia đình bắt buộc và nên có chính sách khuyến khích hỗ trợ như đã thực hiện BHYT hộ gia đình theo lũy tiến; đồng thời hỗ trợ nhóm hộ chưa đăng ký kinh doanh để họ cũng tham gia BHXH tự nguyện theo các thành viên của hộ kinh doanh và từng bước chuyển sang hộ kinh doanh có dăng ký kinh doanh và tham gia BHXH bắt buộc (lưu ý cả 2 nhóm hộ này đều bao gồm tất cả người lao động tham gia làm công ăn lương trong hộ kinh doanh). Đây là giải pháp rất quan trọng để đẩy nhanh độ bao phủ BHXH toàn dân. Theo đó, cần thiết sửa đổi:

          (i) Khi sửa đổi Luật BHXH 2014, đã đề cập đến lộ trình bỏ sổ BHXH và trong thực tế sổ BHXH không cần thiết, vì chúng ta đã thưc hiện công nghệ thông tin, cải cách hành chính; đặc biệt là hiện nay, BHXH đã có hệ thống VSSID và căn cước công dân đang cập nhất đầy đủ thông tin; do đó nếu ban hành sổ BHXH là lãng phí, tăng thêm thủ tục hành chính. Vì vậy, việc đăng ký tham gia BHXH phải hướng đến tất cả công dân từ 15 tuổi trở lên có tham gia lao động, có việc làm, có thu nhập cần thiết phải tham gia BHXH (bắt buộc hoặc tự nguyện) và từng bước tiến tới tham gia BHXH bắt buộc; thực hiện BHXH số tiến tới thu BHXH qua thuế và App điện thoại, hạn chế thu, nộp trực tiếp để bảo đảm công khai minh bạch, tránh sai sót. Mục tiêu là đạt được an sinh xã hội và tiến tới bao phủ BHXH toàn dân theo NQ 28/TW của Trung ương.

          (ii) Về Quản lý thu, đóng BHXH, gốc của vấn đề là các cơ quan đăng ký kinh doanh, thuế, Trung tâm thông tin dữ liệu quốc gia kết nối thống nhất chia sẽ dữ liệu, cơ quan BHXH tiếp nhận đăng ký và quản lý. Nếu các cơ quan đơn vị không thực hiện nghiêm túc phải xử lý theo quy định của pháp luật; không nên quy định chạy theo đối tượng quản lý.

          2. Căn cứ đóng BHXH tại Điều 37, Mục b, Khoản 1 nên bỏ “các khoản bổ sung khác” vì lâu nay quy định nhưng không thực hiện được và gây tranh cải. Nên: Quy định tiền lương làm căn cứ đóng BHXH, là tiền lương tháng, bao gồm mức lương, phụ cấp lương trả thường xuyên, được hạch toán vào giá thành sản phẩm và trả ổn định trong mỗi kỳ trả lương (ít nhất bằng 70% tổng thu nhập tiền lương).

          3. Chế độ thai sản, chúng ta phải “Hướng tới một hệ thống trợ cấp thai sản phổ cập tại Việt Nam” mức hưởng chế độ thai sản phải tối thiểu bằng mức chuẩn nghèo, đảm bảo không có phụ nữ nào ở Việt Nam rơi vào cảnh nghèo đói vì có con. Nếu quy định như dự thảo Luật “người lao động tham gia BHXH tự nguyện (bao gồm cả lao động nữ và lao động nam) khi sinh con nếu đáp ứng đủ điều kiện (đóng BHXH từ đủ 06 tháng trở lên trong thời gian 12 tháng trước khi sinh con) thì được hưởng trợ cấp bằng 2.000.000 đồng cho một con” là rất thấp, chưa thực sự hỗ trợ cho phụ nữ bảo vệ thai sản. Theo tiêu chuẩn quốc tế, phụ nữ cần được nghỉ thai sản ít nhất 14 tuần thì mức này chỉ tương đương 145.000 đồng/tuần, tức là khoảng 600.000 đồng/tháng, chỉ bằng 40% mức chuẩn nghèo khu vực nông thôn.

          Thực tiễn thời gian qua, Nhà nước đã có chính sách hỗ trợ cho phụ nữ là người dân tộc thiểu số thuộc hộ nghèo, cư trú tại các đơn vị hành chính thuộc vùng khó khăn khi sinh con đúng chính sách dân số^[3]. Do đó, đề xuất mức hưởng chế độ thai sản tối thiểu cho người lao động tham gia BHXH tự nguyện (bao gồm cả lao động nữ và lao động nam) là 1,5 triệu đồng/tháng (mức chuẩn nghèo nông thôn) trong 14 tuần (3,5 tháng) là phù hợp và vẫn giữ chính sách hỗ trợ cho phụ nữ thuộc hộ nghèo là người dân tộc thiểu số khi sinh con đúng chính sách dân số. Chi phí hưởng chế độ thai sản do ngân sách nhà nước chi trả tại tầng 1, nhằm đạt được mục tiêu bao phủ toàn dân cho tất cả các bà mẹ sinh con tại Việt Nam, cần chi từ NSNN cho các chương trình trợ giúp xã hội khoảng 4.900 tỷ /năm, tương đương 0,05% GDP cả nước năm 2022.

          Hệ thống trợ cấp thai sản phổ cập tại Việt Nam có thể giảm gánh nặng tài chính từ việc đóng BHXH đối với các hộ gia đình không có khả năng đóng góp, góp phần tăng mức độ bảo vệ thai sản cho người lao động, đặc biệt là lao động nữ, qua đó tăng diện bao phủ của BHXH. Mục tiêu của trợ cấp gia đình/trợ cấp trẻ em là góp phần đảm bảo không một phụ nữ Việt Nam nào (hoặc gia đình) bị rơi vào tình trạng nghèo vì sinh con.

          4. BHXH một lần tại điểm đ khoản 1 Điều 77, dự thảo đưa ra 2 phương án; trong đó phương án 1: Quy định việc hưởng BHXH một lần đối với hai nhóm người lao động khác nhau: Nhóm 1: Đối với người lao động đã tham gia BHXH trước khi Luật BHXH (sửa đổi) có hiệu lực, sau 12 tháng nghỉ việc, có nhu cầu thì được nhận BHXH một lần. Nhóm 2: Đối với người lao động bắt đầu tham gia BHXH từ khi Luật BHXH (sửa đổi) có hiệu lực trở đi (dự kiến 01/7/2025) không được nhận BHXH một lần (trừ các trường hợp: đủ tuổi hưởng lương hưu mà chưa đủ năm đóng để hưởng lương hưu; ra nước ngoài để định cư hoặc bị mắc một trong những bệnh nguy hiểm đến tính mạng theo quy định tại Điều 60 Luật BHXH hiện hành). Ngay trong phương án 1 này đã thể hiện mâu thuẫn cùng một chính sách có 2 chế độ hưởng khác nhau; khoảng 17 triệu lao động chiếm 38,7% lực lượng lao động trong độ tuổi (theo số liệu hiện nay) sẽ tiếp tục được rút BHXH một lần; còn người bắt đầu tham gia BHXH từ ngày luật có hiệu lực thi hành (1/7/2025) không được nhận BHXH một lần (trừ các trường hợp quy định tại Điều 60 Luật BHXH hiện hành). Như vậy, không bảo đảm đúng quan điểm của Đảng ta về BHXH toàn dân.

          Nghị quyết số 28-NQ/TW đề ra định hướng: Có quy định phù hợp để giảm tình trạng hưởng BHXH một lần theo hướng tăng quyền lợi nếu bảo lưu thời gian tham gia BHXH để hưởng chế độ hưu trí, giảm quyền lợi nếu hưởng BHXH một lần. Xuất phát từ quan điểm đó, tôi đề nghị, dự thảo luật nên quy định: phương án 1 như phương án 2 của dự thảo luật và phương án 2 giữ như quy định tại Điều 60 Luật BHXH hiện hành. Mục tiêu của chính sách BHXH là để bảo đảm an sinh xã hội cho người dân dựa trên quyền con người theo quy định của hiến pháp, cần thiết phải tuyên truyền làm chuyển biến nhận thức vì một xã hội tốt đẹp, bảo hiểm xã hội bao phủ toàn dân, không để ai bị bỏ lại phía sau.

                                                           Hà Nội, tháng 9/2023